Kada je Austro-Ugarska 1878. godine okupirala Bosnu i Hercegovinu, tvrdila je da donosi red i zakon. No, kako pokazuje mađarski pravnik Szilárd Szabó u svojoj detaljnoj studiji, upravo je pravna nejasnoća bila temelj vladavine. Bosna je postala teritorij „između država“,ne pripadajući ni Austriji ni Mađarskoj, već zajedničkom ministarstvu koje je njome upravljalo kao kolonijom u srcu Evrope. Aneksija 1908. samo je produbila paradoks: Monarhija je ozakonila ono što nikada nije imala pravo da posjeduje. Beč je Bosnu smatrao carskom zemljom, Pešta zajedničkim posjedom, a stanovnici privremenim eksperimentom koji traje decenijama

U ljeto 1878. godine, dok su u Berlinu evropske diplomate još pečatile dogovor o novom rasporedu moći na Balkanu, austrougarske trupe već su kretale prema Drini. Odluka o „privremenoj okupaciji“ Bosne i Hercegovine, zapisana u 25. članu Berlinskog ugovora, trebala je izgledati kao tehnički detalj velikog evropskog kompromisa. No, iza te pravne formule krila se jedna od najneobičnijih političko-pravnih konstrukcija modernog doba, državna forma bez države, teritorij koji će četiri decenije ostati u „pravnom međuprostoru“ između Austrije i Mađarske, između carstva i kraljevstva, između kolonije i dijela domaćeg tla.

Za razliku od ranijih aneksija u evropskoj historiji, u Bosni nije postojala jasna granica između vojnog pohoda i političkog posjedovanja. Austro-Ugarska je dobila pravo da „okupira i upravlja“, ali ne i da suvereno vlada. Turska Porta, iako poražena, formalno je zadržala nominalni suverenitet. Takva dvosmislenost bila je pogodna za bečku diplomaciju ali pogubna za jasnoću odnosa u samoj Monarhiji. Već tada se otvorilo pitanje: ko zapravo posjeduje Bosnu i Hercegovinu? Austrija, Mađarska, ili neka zamišljena „zajednička država“ koja pravno nije postojala?

Szabó Szilárd u svojoj disertaciji lucidno primjećuje da je Bosna nakon 1878. postala „pravno čudo“, teritorij koji ima sve elemente državnosti osim onog osnovnog: suvereniteta. Bečki i peštanski kabineti nisu se mogli dogovoriti ni o osnovnom pitanju: da li je Bosna vanjski posjed carstva ili unutrašnja pokrajina. Austrijski pravnici su skloni da je proglase „Reichslandom“, poput Elzasa i Lotaringije u Njemačkom Carstvu, zajedničkim teritorijem pod krunom cara. Mađarski teoretičari, pak, odbacivali su svaku ideju o „carstvu“: po njihovom tumačenju, Austro-Ugarska nije bila jedno carstvo, već savez dviju država. Bosna je stoga mogla biti samo njihovo zajedničko dobro, privremeno pod zajedničkom upravom, ali nikako „birokratska kolonija“ Beča.

Ta pravna igra ogledala bila je srž dualističkog sistema. I Austrija i Mađarska željele su da Bosnu smatraju svojom ali nijedna nije htjela da drugoj prizna pravo vlasništva. Rezultat je bio paradoks: zemlja kojom niko ne vlada potpuno, ali svi vladaju pomalo. U teoriji međunarodnog prava to se naziva kondominijumom, zajedničkim posjedom dviju država, ali u praksi se pretvorilo u birokratsku koloniju pod maskom zajedničke uprave.

Upravljanje Bosnom povjereno je tzv. „zajedničkom ministarstvu finansija“, instituciji stvorenoj još u vrijeme Nagodbe iz 1867. Formalno, taj resor je bio zadužen za finansije Monarhije; u praksi, postao je kolonijalna vlada Bosne i Hercegovine. Njegov ministar, najprije József Szlávy, a zatim Béni Kállay, čovjek iz mađarske političke elite, upravljao je Sarajevom gotovo kao potkralj. On je donosio zakone, odobravao budžete, imenovao guvernere i usmjeravao sve važne odluke. Parlamentima u Beču i Pešti nije dugovao objašnjenje. Bosna je, piše Szabó, „živjela u sjeni ustava, ali bez ustava“.

Kállay, koji je vladao od 1882. do smrti 1903. shvatio je da se taj pravni vakuum može pretvoriti u političku strategiju. Ako Bosna nema precizno određen status, on ga može sam oblikovati. Tako je počeo njegov poznati „eksperiment bosanske nacije“, pokušaj da se stvori identitet lojalan caru, ali izvan srpskih i hrvatskih nacionalnih pokreta. U tome je Kállay imao potporu Mađara, koji su u Bosni vidjeli ventil za svoje imperijalne ambicije ali i prešutnu podršku Beča, koji je u toj nejasnoći vidio korisnu tampon-zonu između dva konkurentska nacionalizma.

Formalno, oba dijela Monarhije, Cislajtanija (Austrija) i Translajtanija (Mađarska), smatrala su Bosnu i Hercegovinu zajedničkim posjedom. No, dualizam je već u temelju bio sistem nejednakih ogledala: dva dijela carstva gledala su se kroz zakrivljeno staklo, svako videći sebe kao cjelinu, a drugog kao odraz. Tako je i Bosna postala simbol unutrašnje podvojenosti: Beč je insistirao na carskom pravu i „civilizacijskoj misiji“, dok je Pešta branila historijski argument, da Bosna, kao nekadašnja teritorija krune Svetog Stjepana, „prirodno pripada“ Mađarskoj.

Szabó u tom sukobu vidi osnovnu kontradikciju dualizma: Austro-Ugarska je željela biti moderna država s ustavnim poretkom, ali je istovremeno održavala kolonijalni režim u vlastitom dvorištu. Bosna je postala unutrašnja kolonija u srcu Evrope, poligon na kojem su se ogledale sve dileme carstva koje nije moglo odlučiti šta zapravo jeste, imperij ili federacija, kontinentalna sila ili balkanska okupaciona vlast.

Zanimljivo je da su i najpoznatiji pravnici tog vremena, od Georga Jellineka do austrijskog profesora Theodora Dantschera, priznavali da se položaj Bosne ne uklapa ni u jedan poznati pravni okvir. Jellinek je zemlju nazvao „državnim fragmentom“ (Staatsfragment), „komadom teritorije pod vlašću, ali bez državljanstva“.

Dantscher je otišao dalje, tvrdeći da Bosna nije ni kolonija ni anektirana zemlja, već treći entitet Monarhije, „zajednički imperijalni posjed“. Mađarski autori su to odbacivali kao uvredu ustavnom poretku: po njima, Austro-Ugarska nije imala „imperijalne“ nadležnosti, jer nikada nije postojala kao jedinstvena država, bila je samo savez.

Tako je Bosna živjela između pravnih definicija: okupljena, ali ne i osvojena; upravljana, ali ne i pripajana; uređena, ali bez pravnog temelja. Szabó u tome vidi metaforu za cijelu Monarhiju, „državu koja se održava upravo zahvaljujući neodređenosti svojih granica i nadležnosti“.

Pravni vakuum imao je i vrlo konkretne posljedice. Bosanski zakoni nisu donosili ni bečki Reichsrat ni mađarski parlament, nego ih je izdavalo zajedničko ministarstvo u Beču bez javne rasprave, bez glasanja, često bez objave u službenim listovima Austrije i Mađarske. U teoriji, te su uredbe bile „privremene“; u praksi, postale su trajne. Bosna je imala vlastite propise, vlastitu administraciju, pa čak i odvojeni budžet koji nije ulazio u monarhijski proračun. Time je potvrđeno ono što je Szabó nazvao „pravnom dvostrukošću“: Bosna je bila i unutrašnja i vanjska teritorija istovremeno dio Monarhije, ali izvan njenog ustavnog poretka.

Ta kontradikcija nije bila slučajna. Ona je bila sredstvo vladanja. U njoj se ogledala cijela logika habsburške politike: održati carstvo pomoću zakonske nejasnoće, upravljati pomoću privremenosti koja traje desetljećima. Bosna je u tom smislu bila „poligon pravne improvizacije“, ogledalo režima koji je sebe održavao u ravnoteži između dva koncepta, pravne forme i političke sile.

Kad je 5. oktobra 1908. godine car i kralj Franjo Josip proglasio da „Bosna i Hercegovina od sada trajno pripadaju njegovim zemljama“, činilo se da se time završava tridesetogodišnji period privremenosti. No, kako je oštro primijetio jedan tadašnji mađarski poslanik, „Aneksija je sve riješila – osim pitanja šta je zapravo riješila.“

U disertaciji Szabó naglašava da je „aneksija 1908. bila možda jedini slučaj u evropskom pravu gdje se država proglasila vlasnikom nečega što je već tri decenije posjedovala, a ipak nikada nije znala na osnovu čega.“ Berlinski ugovor iz 1878. dao je Monarhiji samo pravo okupacije i uprave, dok je suverenitet, makar formalno, ostao Osmanskom carstvu. Sada se taj okvir jednostrano ukidao, bez saglasnosti svih potpisnica Berlinskog ugovora.

Austrija i Mađarska tvrdile su da nije riječ o promjeni međunarodnih granica, nego o „unutrašnjoj pravnoj reformi“, jer je Bosna već bila pod njihovom administracijom. No, to tumačenje bilo je krhko. U stvarnosti, Monarhija je time prekršila međunarodni ugovor i izazvala krizu koja je prijetila ratom sa Srbijom i Rusijom. U samoj Monarhiji, problem je bio još zamršeniji. Ako se Bosna „pripaja“, kome se pripaja? Austriji, Mađarskoj ili zajedničkoj monarhiji koja nema vlastiti ustavni subjektivitet? Koja je država zapravo izvršila aneksiju?

Szabó to naziva „pitanjem pravnog subjekta bez pravne osobe“, ni Austrija ni Mađarska nisu mogle djelovati samostalno, a zajednička država nije imala ustavni identitet. Između tri nivoa vlasti, austrijskog, mađarskog i „zajedničkog“, Bosna je i dalje plutala kao teritorij bez sidra.

Beč je aneksiju tumačio kao čin carskog prava. Za austrijske krugove, Bosna je već 1878. faktički postala „zemlja carstva“ (Reichsland). Po njima, Franjo Josip nije preuzeo ništa novo, samo je potvrdio stanje koje je već postojalo. U njihovoj terminologiji, aneksija je bila „deklarativna, ne konstitutivna“: car je, kao suveren zajedničkih oružanih snaga, samo ozvaničio realnost koju je održavala njegova vojska.

Pešta je, naravno, sve vidjela drugačije. Za mađarske političare, svaka promjena teritorijalnog opsega „zemalja krune Svetog Stjepana“ zahtijevala je zakon. Aneksija je bila moguća samo ako ju potvrdi mađarski sabor. Mađarski državnopravni teoretičari podsjećali su da je dualizam iz 1867. uspostavio ravnopravnost dviju država, ne jedinstvo. Stoga, ako Bosna pripada Monarhiji, ona može biti samo zajednički posjed, a ne austrijska provincija.

Iza pravnih fraza krila se politička borba. Beč je u Bosni vidio prostor za širenje utjecaja carskog centra, dok je Mađarska Bosnu tumačila kao kompenzaciju za izgubljene balkanske ambicije. Što je Beč više centralizirao upravu, to je Pešta više insistirala na pravnim formulama „zajedničkog vlasništva“. Szabó piše da se u bosanskom pitanju „ogledao čitav nervni sistem dualizma, svaki pokušaj da se objasni stvarnost vodio je u dublju konfuziju.“

Iako je Béni Kállay umro pet godina prije aneksije, njegov model uprave nastavio je živjeti. Sistem koji je on stvorio između 1882. i 1903. bio je zamjena za političku volju: država bez naroda, administracija bez parlamenta. Kállay je, svjestan pravnog vakuuma, pokušao proizvesti novu lojalnost kroz kulturu i obrazovanje, stvaranjem ideje „bosanske nacije“ koja bi nadmašila vjerske podjele.

Ta ideja imala je dvostruku funkciju: prema vani, pokazivala je da Bosna nije predmet austrijsko-mađarskog spora nego autonomna jedinica; prema unutra, ona je prikrivala kolonijalni karakter uprave. Szabó ističe da je Kállayev pokušaj bio „politički projekt iz pravne praznine“, pokušaj da se stvori identitet koji bi nadomjestio nepostojeći pravni status.

Nakon Kállayevog vremena, sistem je samo formaliziran. Zakoni doneseni 1880. ostali su osnova uprave i 1918. godine. Nije bilo ustava, samo niz uredbi koje je potpisivao zajednički ministar finansija. Parlamentima u Beču i Pešti nije bilo dopušteno da raspravljaju o tim odlukama. Bosna je imala vlastiti budžet, ali se nije računala u državni bilans Monarhije. To je, kako Szabó kaže, stvorilo „državu unutar države koja ne postoji“.

Tek 1910. godine, dvije godine nakon aneksije, Bosna i Hercegovina dobila je tzv. Tartományi szabályzat, pokrajinski statut koji se u javnosti nazivao „bosanski ustav“. Na papiru, taj akt je uspostavio Sabor u Sarajevu, trokonfesionalni parlament s ograničenim nadležnostima. U stvarnosti, bio je to čin političkog balansa: pokušaj da se međunarodno smiri kriza i unutrašnje zadovoljstvo „pravnim ukrasom“ održi na minimumu.

Ustav iz 1910. nije definisao kome Bosna pripada, nego kome odgovara. Sve ključne odluke i dalje je donosio zajednički ministar finansija, tada baron István Burián, koji je bio i lični povjerenik cara. Sabor je mogao raspravljati o školstvu, općinskoj samoupravi i porezima, ali nije imao pravo da mijenja zakone koje je Beč propisao. Ni Austrija ni Mađarska nisu bile spremne da Bosni dopuste ono što su same tražile od Beča, političku ravnopravnost.

Szabó ocjenjuje da je „ustav iz 1910. samo dodao još jedan sloj dvosmislenosti“: Bosna je dobila institucije, ali ne i državni identitet; imala je narodna predstavništva, ali ne i suverenitet; imala je zakone, ali ne i zakonodavca.

Aneksija je otvorila duboke rane u odnosima dvaju dijelova Monarhije. Beč je želio centralizovanu državu, Mađarska konfederaciju. Svaka odluka o Bosni tumačila se kao presedan za cijeli poredak. Ako Bosna pripada zajedničkoj monarhiji, onda ta monarhija ima vlastiti pravni identitet a to Mađarska nije mogla dopustiti. Ako, pak, Bosna pripada i Austriji i Mađarskoj, onda nijedna od njih nije suverena nad njom, što Beč nije želio priznati.

Tako je nastao beskonačni krug tumačenja: Beč je tvrdio da je Bosna „Reichsland“, Mađarska da je „kondominijum“, a Srbi i Hrvati da je okupirana zemlja. Szabó zaključuje da „Bosna nije imala status, nego funkciju“, služila je kao zrcalo u kojem su se dvije polovice carstva prepoznavale u vlastitoj proturječnosti.

Mađarska pravna škola razvila je termin „koimpérium“, kojim se pokušalo objasniti zajedničko, ali nepodijeljeno vladanje. No i to je bilo samo retoričko rješenje: u praksi, svi zakoni dolazili su iz Beča, a većina upravnika bila je mađarskog porijekla. „Zajednički posjed“ pretvorio se u birokratski protektorat, u kojem se pravne definicije smjenjuju, ali moć ostaje ista.

Najveća ironija aneksije 1908. bila je u tome što je ona Bosnu pravno približila Monarhiji, ali je politički još više udaljila. Umjesto integracije, došlo je do još većeg izdvajanja. „Kolonijalni karakter“ uprave, kako ga Szabó naziva, sada je bio i formaliziran: Bosna je bila dijelom carstva, ali bez predstavnika u njegovim parlamentima, bez prava glasa u zajedničkim delegacijama, bez pristupa zajedničkim institucijama.

Kada se usporedi s drugim evropskim kolonijalnim upravama, Bosna djeluje kao evropska iznimka: kolonija bez mora, bez kolonizatora iz daljine, već pod domaćom vlasti koja se pretvara da je privremena. Szabó u tome vidi temeljnu proturječnost: „Bosna je bila kolonija, ali kolonija vlastite države.“

To objašnjava i zašto je 1908. kriza imala tako snažan odjek u cijelom regionu. Aneksija nije samo narušila međunarodni balans, nego je razotkrila unutrašnju istinu Austro-Ugarske, da se carstvo održavalo ne na pravu, nego na dvosmislenosti prava. U tome je Bosna bila više od provincije: bila je ogledalo u kojem je Monarhija vidjela samu sebe, sistem koji je vladao zakonom, ali živio izvan njega.

Kada se 1914. u Sarajevu začuo pucanj Gavrila Principa, Austro-Ugarska je Bosnu i Hercegovinu još uvijek tretirala kao pokrajinu „u prijelaznom statusu“. Četiri decenije nakon Berlinskog ugovora, i šest godina nakon aneksije, Bosna je i dalje bila pravni eksperiment, teritorij kojim je upravljalo zajedničko ministarstvo, s vlastitim budžetom, posebnim zakonima i ustavom koji se nije mogao primijeniti izvan njenih granica. Sve što se u njoj događalo, bilo je „privremeno“, a to „privremeno“ trajalo je četrdeset godina.

Szabó u disertaciji precizno ističe da je upravo koncept privremenosti postao suština habsburške vladavine u Bosni. Administrativni akti su se donosili „do daljnjeg“, političke odluke „na probu“, a zakoni „radi uređenja prijelaznog razdoblja“. Čak i kad je zemlja formalno anektirana 1908, i dalje je bila „pod privremenim režimom“.

Ta stalna privremenost imala je duboki politički smisao. Ona je omogućavala da Beč i Pešta izbjegnu konačne odluke o suverenitetu. Ako je sve privremeno, onda ništa nije konačno, ni vlast, ni odgovornost. Tako je Bosna postala „mehanizam odgode“, prostor u kojem je dualistički sistem mogao odlagati vlastite proturječnosti.

U praksi, to je značilo da se zakonodavna, izvršna i sudska vlast nikada nisu u potpunosti razdvojile. Zajednički ministar finansija imao je ovlasti kakve nijedan političar u Monarhiji nije imao: izdavao je uredbe s snagom zakona, određivao poreze, odobravao izgradnju puteva, imenovao činovnike i guvernere. Bio je, kako Szabó piše, „apsolutni vladar u ustavnom carstvu“.

U Sarajevu su sjedišta ministarstava i okružnih ureda podsjećala na Beč, ali njihova logika bila je drugačija. Dok su austrijski činovnici sebe vidjeli kao prenosioce evropske civilizacije, mađarski su u Bosni tražili političku kompenzaciju za vlastitu ograničenu autonomiju unutar Monarhije. Upravo zato je, kako Szabó primjećuje, Bosna bila jedini teritorij kojim su Mađari upravljali kao imperijalna sila, ali ne u ime vlastite države.

U toj birokratskoj koloniji sve je bilo formalno, osim prava. Zakoni su donošeni u Beču, ali njihova primjena zavisila je od lokalne volje zajedničkog ministarstva. Sudovi su postojali, ali su odgovarali ministru. Ustav iz 1910. predviđao je sabor, ali je on bio ograničen na tri konfesionalne „kurije“, muslimansku, pravoslavnu i katoličku, koje su glasale zasebno i rijetko se mogle složiti oko bilo čega. Bosna je time postala paradigmatski primjer habsburškog kompromisa: vladavina zakona bez vladavine prava, država koja postoji kao administrativna činjenica, ali ne i kao politička volja.

Kada je 1918. godine Monarhija nestala, Bosna i Hercegovina nije bila pravno spremna za promjenu. Nije imala vlastiti zakonski okvir za nezavisnost, nije imala državne institucije sposobne da preuzmu vlast, niti je imala međunarodno priznanje. Sve što je postojalo bile su birokratske strukture koje su se preko noći raspale.

Ipak, Szabó pokazuje da je upravo taj pravni vakuum omogućio Bosni da se bez otpora uklopi u novi jugoslavenski okvir. Zemlja koja nikada nije imala suverenu administraciju mogla je lako prihvatiti novu; društvo naviknuto na „privremenost“ moglo je mirno preći u novi režim. Dualistički sistem, koji je četrdeset godina izbjegavao pitanje kome Bosna pripada, ostavio je naslijeđe institucionalne dvosmislenosti koje će trajati i u narednim državnim formama.

IZVOR: Szilárd Szabó, “Bosznia-Hercegovina közjogi viszonya Ausztriához és Magyarországhoz 1878 és 1918 között”